1. Краткое описание интеграционной платформы как объекта правоотношений.
Интеграционная платформа АСУДД – программно-аппаратная инфраструктура, создаваемая для обмена информацией между различными АСУДД с целью эффективного управления дорожным движением. В большинстве случаев такая интеграционная платформа будет обладать признаками информационной системы, в которую владельцы АСУДД будут предоставлять свою информацию, а оператор будет ее обрабатывать, предоставлять иным лицам, и, возможно, выполнять управляющие воздействия по отношению к АСУДД, подключенным к обмену данными. Такая информационная система должна обеспечивать стандартизацию выходных данных, протоколов и интерфейсов, а также техническое обеспечение взаимодействия локальных АСУДД, в том числе путем установки, эксплуатации и обслуживания технологического оборудования. Интеграционная платформа может позволять в автоматическом режиме выбирать сценарии, заложенные в локальных АСУДД, в зависимости от изменения ситуации, фиксируемого в другом АСУДД.
Данная система является аналогом платформ, на основе которых осуществляется взаимодействие различных информационных систем. В качестве примеров подобных информационных систем можно привести системы, созданные и подлежащие созданию в рамках Государственной программы РФ «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», «ЭРА-ГЛОНАСС», «Управление» и другое.
Правовую основу законодательного уровня для функционирования информационных систем составляют Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – «Закон об информации»), а также отраслевые законы, устанавливающие порядок создания и функционирования отдельных информационных систем.

2. Субъекты правоотношений
Всех субъектов правоотношений, связанных с обменом информацией с использованием информационной системы, можно поделить на 3 группы:
— оператор (операторы);
— обладатели информации,
— пользователи информации.

2.1. Оператор информационной системы
В соответствии с п. 2 ст. 13 Закона об информации если иное не установлено федеральными законами, оператором информационной системы является собственник используемых для обработки содержащейся в базах данных информации технических средств, который правомерно пользуется такими базами данных, или лицо, с которым этот собственник заключил договор об эксплуатации информационной системы.
В зависимости от выбранного типа информационной системы ее оператором может являться государственный орган, бюджетное учреждение, лицо, выбранное в качестве оператора в соответствии с законодательством о государственных закупках (государственная информационная система) либо определенная любым иным путем (иная информационная система).
Оператор государственной федеральной информационной системы может быть определен Правительством РФ.

2.2. Обладатели информации, подлежащей обработке
В соответствии со ст. 2 Закона об информации обладатель информации — лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам. Информация в АСУДД поступает от технических устройств, принадлежащих в подавляющем большинстве случаев государственным учреждениям.
Поскольку работы по организации дорожного движения действующее законодательство относит к содержанию автомобильных дорог, создание, эксплуатацию и техническое обслуживание элементов управления дорожным движения, включая АСУДД, выполняют владельцы автомобильных дорог, которые являются владельцами информации, касающейся автомобильных дорог, в отношении которых они осуществляют дорожную деятельность.
В соответствии со ст. 6 Закона об информации от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования правомочия обладателя информации осуществляются соответственно государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами. В связи с неоднозначностью законодательного определения обладателя информации (неясно, достаточно ли наличия отраслевой компетенции или обязательно должна быть специальная компетенция, касающаяся обладания информацией) в различных подзаконных актах отдельно указывается на предоставление полномочий обладателя информации. Полномочия обладателя информации в положении о Федеральном дорожном агентстве не указаны.
Кроме субъектов дорожной деятельности в числе обладателей информации, подлежащей передаче и переработке, будут являться владельцы иных объектов или эксплуатирующие их организации, оказывающие влияние на дорожное движение (например, сведения о закрытии дамбы). Также часть информации в интеграционную платформу должна предоставляться государственными и муниципальными органами, например, сведения о закрытии автодорог.

2.3. Пользователи информации
Пользователями информационной системы будут лица, которым оператор будет раскрывать информацию в объеме, определенным им в соответствии с законодательством или соглашениями с владельцами информации.

3. Правовые аспекты установления технических требований к АСУДД
3.1. Правовой статус АСУДД
Для определения механизма нормативно-правового регулирования АСУДД необходимо установить, является ли АСУДД информационной системой, и если да, то является ли государственной информационной системой.
АСУДД формально соответствует определению информационной системы, данному в статье 2 Закона об информации (информационная система — совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств), поскольку в АСУДД имеются все составные части данного понятия.
В соответствии со ст. 13 Закона об информации государственные информационные системы — федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов. Статья 14 Закона об информации устанавливает, что государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях.
Таким образом, для признания информационной системы государственной недостаточно установления факта ее принадлежности к государственному имуществу, необходимо, чтобы она была создана на основании закона или решением органа, уполномоченного создавать государственные информационные системы, а также цель создания системы.

3.2. Установление требований к АСУДД посредством технического регулирования
Техническое регулирование в РФ осуществляется на основании Федерального закона «О техническом регулировании». В настоящее время в отношении АСУДД действуют технические требования, установленные для автоматических систем управления в 1985-86 годах. Указанные требования достаточно устарели, в связи с чем требуется принятие новых стандартов. Принятый ГОСТ Р ИСО 14813-1-2011 «Интеллектуальные транспортные системы. Схема построения архитектуры интеллектуальных транспортных систем. Часть 1. Сервисные домены в области интеллектуальных транспортных систем, сервисные группы и сервисы» не содержит надлежащего количества требований к АСУДД.
Обязательными для исполнения являются технические регламенты, которые в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» принимаются в целях (принятие технических регламентов в иных целях не допускается):
— защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
— охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
— предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;
— обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.
Поскольку АСУДД не подпадают под вышеуказанные требования, принятие технического регламента в отношении них невозможно.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О техническом регулировании» стандартизация — деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг. В ст. 12 того же законно особо подчеркивается, что Стандартизация осуществляется в соответствии с принципом добровольного применения документов в области стандартизации.
Национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области, разработку национальных стандартов могут осуществлять любые лица. В отношении национального стандарта по АСУДД таким лицом может выступать Министерство транспорта РФ. Впоследствии данный национальный стандарт может указываться в качестве обязательного при разработке АСУДД, принадлежащих государственным субъектам.

3.3. Требования к АСУДД как информационной системе
В большинстве случаев компетенция органов государственной власти в отношении информационных систем устанавливается отраслевыми законами, которыми определяются органы государственной власти, уполномоченные на решение всех или части вопросов, связанных с созданием и функционированием информационных систем.
С 01.07.2015 г. вступили в силу изменения в п. 6 статьи 14 Закона об информации, наделяющие Правительство РФ полномочиями по утверждению требований к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем, дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, включающие в себя перечень, содержание и сроки реализации этапов мероприятий по созданию, развитию, вводу в эксплуатацию, эксплуатации и выводу из эксплуатации государственных информационных систем, дальнейшему хранению содержащейся в их базах данных информации.
Правительство РФ не наделено полномочиями по определению информации, обязательной для включения в информационные системы, а также не вправе установить санкции за непредоставление этой информации: все подобные положения могут устанавливаться только федеральным законом.
В соответствии с п. 5 ст. 13 Закона об информации особенности эксплуатации государственных информационных систем и муниципальных информационных систем могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принимающих решения о создании таких информационных систем.
Данные положения позволяют Правительству РФ утвердить общие требования к АСУДД и интегрирующим информационным системам (включая ИТС), передав Министерству транспорту полномочия по установлению дополнительных требований.

3.4. Требования к информации, предоставляемой владельцами АСУДД
В целях функционирования платформы взаимодействия АСУДД как информационной системы должны быть определены требования к информации, предоставляемой в информационную систему. Поставщиками информации при этом могут выступать различные информационные системы. Такое регулирование не требует признания АСУДД в качестве государственных информационных систем, поскольку требования касаются только информации, которая передается АСУДД на платформу взаимодействия.
Для установления требований к информации государственный орган должен быть наделен соответствующими полномочиями, как, например, Минэкомразвития в отношении государственной автоматизированной информационной системе «Управление».
На момент написания настоящий статьи положение о Министерстве транспорта РФ и положение о Федеральном дорожном агентстве не предусматривают полномочий на установление требований к информации, предоставляемой владельцами АСУДД и иными владельцами информации, которая должна поставляться в интеграционные системы АСУДД.

© Рыбаков Валентин Анатольевич, адвокат

www.valentin.su